기재부 예비타당성조사 지역균형발전지표가 오히려 불균형을 낳는 이유

(박진우 지식사회부 기자) 최근 서울시를 비롯한 광역 지자체에서 사회간접자본(SOC) 투자 사업의 가장 큰 난관 가운데 하나인 기획재정부의 예비 타당성 조사가 지역균형발전에 적합하지 않다는 불만이 제기되고 있습니다.

서울시를 비롯한 광역시들이 불만을 터뜨리는 부분이 예비 타당성 조사 항목 중 지역균형개발의 주요 지표로 쓰이는 지역낙후도지수가 오히려 광역 지자체 내 불균형을 심화하거나 사업 자체를 어렵게 만들고 있다는 것입니다. 시·군 기초 지자체 단위 지역낙후도지수에서 자치구에 제외된 탓에 서울시와 광역시들은 예외적으로 ‘광역 지자체’ 단위로 평가됩니다. 시내 불균형이 반영되지 않는다는 것이죠.

지난 8월 박원순 시장이 강남·북 균형개발전략의 일환으로 민자사업에서 재정사업으로 전환해 추진키로 한 4개 도시철도를 예로 들어보겠습니다.

4개 도시철도는 서울시 자체 민자 적격성 조사에서 모두 비용편익(B/C)분석결과 1을 넘어섰습니다.(우이신설연장선 1.02, 면목선 1.08, 난곡선 1.05, 목동선 1.06) 하지만 수익성지수(PI)가 0.59, 0.66, 0.70, 0.76을 기록했습니다. PI는 투자액 대비 회수할 수 있는 금액 비율입니다. 1을 넘으면 경제성이 있어 민간사업자들이 투자할 가치가 있다고 판단하죠. 때문에 민간사업자들이 입찰하지 않아 한동안 사업에 진척이 없었습니다.

서울시가 이들 도시철도를 재정사업으로 전환하면 먼저 국토교통부 승인을 받고 6개월에서 1년여의 기간동안 국가개발연구원(KDI) 공공투자관리센터(PIMAC)에서 예비 타당성 조사를 받아야 합니다. 기재부 예비 타당성 조사에서 B/C분석결과는 일반적으로 서울시 자체 조사보다 20~30% 낮게 나옵니다. 대부분의 사업이 경제성조차 충족시키기 어려울 가능성이 높다는 것이죠.

경제성만을 반영하게 되면 사업성이 높은 지역에만 도시철도나 도로 등 사회간접자본(SOC)이 들어서게 됩니다. 지역 불균형이 심화되는 셈이죠.

기재부는 경제성 분석 결과만을 기준으로 사업 타당성을 평가하면 지역간 불균형이 심화될 우려가 있다며 계층분석법(AHP) 내 지역균형발전지표로 지역낙후도지수와 지역경제 파급효과를 반영하고 있습니다. AHP는 경제성뿐만 아니라 정책성과 지역균형발전적 측면을 종합한 지표입니다. AHP가 0.5를 넘으면 착공에 들어갈 수 있습니다. 건설사업의 경우 AHP는 경제성 30~50%, 정책성 25~40%, 지역균형발전 25~35% 비중으로 반영됩니다.

그런데 서울시를 비롯한 광역시들은 지역균형발전을 도모하기 위해 도입된 지역낙후도지수가 오히려 지역 내 불균형을 초래해 손해를 본다고 항변합니다.

서울시의 반발이 거센데요. 예컨대 서울 내에서도 낙후된 강북구와 강남구의 차이는 현격하지만 지역낙후도지수는 서울시 전체를 기반으로 산정되다보니 지역낙후도에서 강남구와 강북구가 같은 취급을 받고 있다는 것입니다. 2016년 기준 예비 타당성 조사에 반영되는 시·군 단위 서울시 지역낙후도지수는 2.620으로 2위인 경기 부천시(1.894)에 비해서도 크게 차이가 납니다. 3위는 경기 화성으로 1.741, 4위는 경기 수원으로 1.670입니다.

서울시 내 자치구간 지역낙후도지수 차이는 분명할 것으로 보입니다. 현재 지역낙후도지수 산정을 위한 가중치로 가장 많이 반영되는 것이 ‘재정자립도(가중치 29.1%)’입니다. 서울시 본청의 재정자립도는 83.4%에 달합니다. 역시 광역 지자체 중 가장 높습니다.

반면 서울 노원구의 재정자립도는 전남 화순과 같은 21.13%에 불과합니다. 서울 중랑구는 경남 사천시보다 낮은 23.35%입니다. 서울시내 재정자립도가 20%대에 불과한 자치구는 11곳에 달합니다. 경제성 분석으로 초래되는 지역불균형을 보정하려고 도입한 지역낙후도지수 때문에 오히려 서울시 내 낙후지역에서 SOC사업을 진행하기가 더 어려워진 셈입니다.

이같은 논란을 의식한 듯, 기획재정부는 지난달말 서울시를 비롯한 지자체 담당자들을 불러 지역균형발전지표에 대한 의견을 들었습니다. 다른 광역 지자체에서도 지역낙후도지수 반영비율 확대를 원한 것으로 알려졌습니다. 실제로 지자체의 요구에 따라 지난해말 지역균형발전 반영비중이 25~30%에서 25~35%로 상향됐습니다.

PIMAC은 서울시와 지역낙후도지수의 개선방안을 두고 긴밀히 협의 중입니다. 서울시 관계자는 “연말 발표될 ‘제2차 서울시 10개년 도시철도망 구축계획(2차 철도망 계획)’의 핵심이 ‘지역낙후도지수’”라고 밝혔습니다. (끝) / jwp@hankyung.com